Dorința Kievului de aderare la UE a ridicat întrebări profunde cu privire la capacitatea uniunii de a accepta noi membri — și despre viitorul proiectului european, scrie Financial Times descriind consecințele enorme pentru Uniunea Europeană în cazul aderării la UE a unei Ucraine sărace și distruse de razboi.
La micul dejun de la sfârșitul lunii iunie la hotelul de cinci stele Amigo din Bruxelles, cei mai puternici lideri ai UE și-au început discuțiile serioase despre cum să aducă Ucraina în club.
Șefii de guverne ai celor mai mari 10 state ale UE în funcție de populație, inclusiv Franța, Germania, Polonia și România, au analizat nenumăratele moduri în care un astfel de pas important ar remodela în mod dramatic blocul. Potrivit persoanelor informate despre reuniune, discuțiile informale au arătat clar câte probleme diferite sunt în joc și cât de radical ar trebui să se adapteze uniunea pentru a asuma o astfel de expansiune istorică.
Roțile au fost puse în mișcare. Liderii prezenți au convenit să creeze un „proces de flux de lucru” pentru discuțiile viitoare și, după confabare, oficialii guvernamentali naționali au început sarcina grea de a coordona pozițiile.
„Am vrut să vedem dacă putem crea suficient sprijin politic pentru a merge mai departe”, spune una dintre persoanele informate. „Este o provocare atât de mare. . . Scopul a fost să vedem diferite puncte de vedere.” Întâlnirea a clarificat un lucru: a confirmat că o idee care ar fi putut părea absurdă chiar și acum 18 luni este acum luată în serios.
Războiul din Ucraina a schimbat radical calculul. Subliniind cu brutalitate pericolul de a lăsa statele într-o „zonă gri” geopolitică, atât în afara Rusiei, cât și în sferele vestice, invazia Moscovei a declanșat o schimbare profundă în politica de extindere a UE de la pasivitate la o strategie proactivă.
În lunile care au urmat finvaziei, UE a făcut ca Ucraina, Moldova și Bosnia și Herțegovina să fie țări candidate și a deschis negocierile de aderare cu Albania. Interacțiunea cu ceilalți patru candidați oficiali – Muntenegru, Macedonia de Nord, Serbia și Turcia – a crescut, de asemenea.
În timp ce liderii UE vorbesc că Ucraina se află pe „o cale” către aderare, mulți oficiali și diplomați din statele membre se întreabă în mod privat dacă acest lucru se va întâmpla cu adevărat.
Nu numai că Ucraina este o țară aflată în război, dar ar fi al cincilea membru al blocului ca mărime după populația dinainte de conflict și de departe cel mai sărac, ceea ce are implicații asupra modului în care bugetele sale ar fi împărțite. Cu toate acestea, și oferta Kievului, mai mult decât oricare alta, a ridicat întrebări profunde cu privire la viitorul
„A trebuit să facem o schimbare uriașă în mentalitatea noastră de la începutul războiului din Ucraina. Acum vedem extinderea ca ceva care a devenit inevitabil, ca ceva care este necesar pentru a ne stabiliza continentul”, spune persoana informată despre întâlnirea de la micul dejun.
„Așadar, după ce am înțeles acest lucru, trebuie să stabilim urgent cum procedăm cu toate acestea și consecințele monumentale pentru uniunea noastră în ceea ce privește finanțele și luarea deciziilor.” Poate că războiul a schimbat vânturile politice, dar nu a modificat provocările imuabile din jurul capacității de expansiune a UE.
La Bruxelles și în capitalele uniunii, oficialii nu numai că întreabă dacă Ucraina poate duce la bun sfârșit lista lungă de reforme necesare pentru a adera la UE când războiul se va termina, ci dacă blocul se poate reforma suficient pentru a absorbi Ucraina, precum și un o mulțime de potențiali noi membri.
În timp ce președintele Ucrainei, Volodimir Zelenski, face eforturi puternice pentru un acord de deschidere a discuțiilor de aderare până în decembrie, există un sentiment crescând de urgență că capacitatea UE de a găzdui noile state membre nu poate fi pur și simplu ignorată ținând ușa de intrare închisă.
„Liderii UE sunt gata să ia în serios aceste întrebări privind extinderea – își dau seama că există un cost și, de asemenea, își dau seama că extinderea va avea o influență importantă asupra funcționării interne a UE”, spune Luuk van Middelaar, fondatorul Institutului de Geopolitică de la Bruxelles.
Dezbaterea, spune van Middelaar, este încadrată la Bruxelles ca una a „capacității de absorbție” – care sună ca un concept științific privind capacitatea UE de a se extinde. „Dar în realitate nu este”, continuă el.
„Este o noțiune extrem de politică învelită în pânză birocratică.”
„Felie mai mică de plăcintă”
Dezbaterea asupra modului în care extinderea ar putea schimba UE a fost în mare parte desfășurată în mod privat, deoarece politicienii caută să evite să alimenteze dezbaterea publică asupra a ceva potențial dezbinător care rămâne, de asemenea, o posibilitate îndepărtată.
Multe state membre, de exemplu, se străduiesc să găsească soluții care să evite reelaborarea tratatelor generale ale UE, un proces îndelungat și încărcat din punct de vedere politic care ar necesita referendumuri în multe state, oferind puncte interne pentru campaniile eurosceptice.
Dar decizia de a pune „capacitatea de absorbție” pe agenda discuțiilor dintre cei 27 de lideri ai UE de la Granada în luna octombrie reflectă recunoașterea faptului că subiectul nu mai poate fi ținut ascuns.
„Este vorba de identificarea problemelor pe care trebuie să le rezolvăm înainte ca țările să adere”, spune un diplomat UE. „Trebuie să ne gândim bine ce înseamnă. . . cum ne asigurăm că menținem uniunea în funcțiune?”
În această etapă, discuțiile vizează mai mult identificarea întrebărilor pe care extinderea le-ar ridica UE, nu încercarea de a ajunge la nicio decizie politică. Acest lucru este de înțeles, având în vedere cât de incerte sunt de fapt perspectivele pentru extindere.
Întrucât căderea Cortinei de Fier și dorința de a integra state din fostul bloc estic, cum ar fi Polonia, în democrația și capitalismul vestic, au contribuit la creșterea puternică a numarului de țări care au aderat în același timp în 2004, când 10 țări s-au alăturat blocului, de data aceasta motivația a accepta noi candidați este mai puțin clară.
Această problemă a capacității de absorbție se rezumă la două subiecte cheie. În primul rând, cum și-ar reforma UE bugetul atunci când se va confrunta cu noi membri care ar fi probabil beneficiari neți ai finanțării UE?
Cum ar răspunde statele membre mai puțin bogate la ideea de a deveni contributori neți? O a doua întrebare este: ce reforme instituționale ar fi necesare pentru a se asigura că UE ar putea asigura procese decizionale fără probleme dacă uniunea cuprinde până la 35 de capitale, în creștere față de cele 27 actuale. Eșecul revizuirii procedurilor ar putea împiedica UE, în special în domeniile politice care necesită unanimitate.
Aderarea Ucrainei ar fi cel mai mult asupra finanțelor UE. După cum evidențiază o notă internă a Consiliului UE, văzută de FT, cele mai mari două domenii ale bugetului UE sunt politica agricolă comună (PAC) și coeziunea sau cheltuielile regionale, care împreună reprezintă aproximativ 62% din cele șapte zone ale UE cu un buget anual sau aproximativ 370 de miliarde de euro fiecare.
Admiterea Ucrainei, cu terenuri agricole care depășesc dimensiunea Italiei și un sector agricol care angajează 14% din populație, ar schimba jocul. Rezultă că Ucraina ar deveni cel mai mare beneficiar al finanțării PAC, cea mai mare parte dintre acestea fiind plăți directe către fermieri sau sprijin pentru venit. Consecințele ar fi grave: alți fermieri din uniune ar trebui să accepte plăți mult mai mici sau UE ar trebui să convină asupra unui impuls masiv al bugetului său agricol.
Ucraina nici măcar nu a intrat încă în UE și deja a deteriorat piața unică
În Franța, unde sectorul agricol are o influență uriașă, consecințele politice ar fi imense. Același lucru este valabil și pentru țările care au fost majorete proeminente pentru aderarea Ucrainei. Polonia, de exemplu, al cărei președinte Andrzej Duda în 2022 a cerut ca Ucraina să beneficieze de un proces de aderare rapid, a continuat să interzică unele importuri agricole ucrainene un an mai târziu.
Varșovia a luat măsuri după ce abundența de cereale ieftine a provocat proteste puternice din partea fermierilor săi și a cerut comisiei să extindă aceste restricții la alte produse în această vară.
„Ucraina nici măcar nu a intrat încă în UE și deja a deteriorat piața unică”, notează un al doilea diplomat al UE.
Când vine vorba de finanțarea regională, o notă pregătită de think-tank-ul Institutului pentru Geopolitică de la Bruxelles pentru reuniunea de la micul dejun pre-summit a stabilit mizele mari.
Majoritatea actualilor candidați la aderare, inclusiv Ucraina, au un PIB pe cap de locuitor, măsurat prin paritatea puterii de cumpărare, adică sub Bulgaria, membrul UE cu cel mai mic venit.
„Logica politicii de coeziune este că fondurile ar trebui redirecționate către noii membri ai uniunii, în dezavantajul beneficiarilor actuali, cu excepția cazului în care vor fi strânse mai multe venituri ale UE”, notează documentul de politică. Cu alte cuvinte: „Fie plăcinta crește, fie fiecare primește o felie mai mică.”
Capitalele occidentale sunt dornice să elaboreze studii concrete de impact financiar la timp pentru summitul din octombrie, astfel încât să poată clarifica tuturor statelor membre impactul tangibil asupra bugetelor lor actuale.
Este imposibil să se calculeze exact care ar fi dreptul Ucrainei, având în vedere incertitudinile legate de forma economiei sale postbelice după încheierea conflictului. Dar dacă Ucraina ar fi conectată la actualul buget de coeziune 2021-2027, ea ar ajunge în fruntea listei de beneficiari, depășind alocarea de 77 de miliarde de euro a Poloniei, calculează Zsolt Darvas de la think-tank-ul Bruegel.
O altă estimare informală pregătită de Consiliul UE sugerează că intrarea Ucrainei ar face Franța un plătitor net în PAC, iar Polonia ar trece de la cel mai mare beneficiar net de fonduri UE la un plătitor net global.
„Dacă ești într-un birou aflat în fruntea comisiei, poți fie să dublezi bugetul UE, fie să-i faci pe toată lumea să înghită sacrificii”, spune cel de-al doilea diplomat, adăugând că propria cercetare a UE, dacă ar fi făcută publică, ar face o lectură sobră și evidențiază cât de dureroase vor fi deciziile viitoare.
Coaliții și haos
O problemă și mai mare decât banii, susțin unii oficiali de la Bruxelles, este modul în care UE s-ar asigura că poate continua să funcționeze. Persistarea în luarea deciziilor în unanimitate cu privire la politica externă sau fiscală ar deveni mai dificilă într-o UE extinsă, având în vedere posibilitatea ca un singur stat să își poată exercita dreptul de veto și să blocheze orice propunere care nu-i place - o putere folosită adesea de Ungaria.
În plus, marile state obișnuite să adune cu ușurință minoritățile de blocare la voturi – acolo unde regulile UE permit luarea deciziilor cu așa-numita majoritate calificată – ar găsi mai dificil să adune coaliții suficient de mari de state membre care au aceleași opinii.
Ideea unor reforme fundamentale ale procesului decizional al UE ridică perspectiva dacă ar fi necesară modificarea tratatului pentru a permite o extindere a membrilor. Dar diplomații percep puțin sprijin pentru reforma tratatului în majoritatea capitalelor, având în vedere temerile că acest lucru ar deschide o cutie a Pandorei cu cereri suplimentare.
„Nu există apetit în majoritatea statelor membre de a face reformele prin schimbarea tratatului. Și, de fapt, se pot realiza destul de multe fără a fi necesară nicio modificare a tratatului”, spune van Middelaar.
Institutul de Geopolitică de la Bruxelles susține că tratatul existent al UE oferă deja căi către schimbări semnificative ale guvernării. De exemplu, nu ar fi necesare modificări pentru a reduce numărul de comisari de la unul pentru fiecare stat membru la două treimi.
Așa-numita clauză "pasarelă" permite ocolirea dreptului de veto în unele cazuri. Franța are o perspectivă extinsă asupra schimbărilor care ar fi necesare, argumentând că UE a făcut o greșeală când nu a simplificat procedurile atunci când a absorbit 10 noi membri. Laurence Boone, ministrul Europei, spune că Parisul dorește o dezbatere amplă asupra opțiunilor posibile.
„Suntem în modul deschis”, adaugă ea. Aceasta ar putea include noi modalități de extindere, inclusiv un proces în etape când noii membri primesc anumite privilegii înaintea altora, potrivit lui Boone, care insistă că Franța este angajată în extinderea UE și nu încearcă să întârzie procesul. Dar, pe lângă orice decizie a UE din decembrie de a începe negocierile de aderare cu Ucraina și alți candidați, Parisul dorește ca uniunea să se angajeze și la reformă.
Aceasta include revigorarea unei viziuni franceze de lungă durată a „geometriei variabile”, ideea că diferite grupuri de state membre UE ar trebui să se integreze mai strâns în politici diferite, evitând în același timp o Europă pe două niveluri.
„Dacă unele țări nu doresc exact același lucru, cum facem față acestui lucru?” întreabă Boone. Ea consideră că un proces de diferențiere este „foarte gradual și progresiv”. Argumentul lui Boone sugerează anxietățile dintre statele membre cu privire la modul în care extinderea UE se va desfășura pe plan intern.
Implicații sociale
Pentru UE, aderarea Poloniei și a Ungariei, care rămân în divergențe înrădăcinate cu comisia în ceea ce privește respectarea standardelor legale, a fost o experiență care a durut. După cum observă un diplomat al UE, unele capitale existente vor insista să vadă garanții extrem de robuste în noile state membre pentru a proteja statul de drept și independența judiciară.
De asemenea, ar fi necesari pași pentru consolidarea aplicării normelor pieței unice, avertizează diplomatul. Alte întrebări se referă la termenele în care statele membre existente ar fi de acord să se deschidă liberei circulații a noilor membri.
Apoi, desigur, sunt implicațiile de securitate ale absorbției unei țări precum Ucraina, cu conflictul ei cu Rusia, precum și țărilor balcanice care rămân focare de tensiuni etnice. „Am văzut o astfel de retragere în Polonia și Ungaria.
Și asta înseamnă că acum aplicăm legi mult mai stricte pentru țările candidate în ceea ce privește statul de drept, controlul și echilibrul, sistemul, independența justiției, măsurile anticorupție și mass-media”, spune Věra Jourová, comisarul UE pentru valori, adăugând că discuțiile de aderare sunt mult mai solicitante decât înainte.
Deocamdată, chiar dacă UE începe să lucreze la ceea ce ar putea fi necesar pentru ca aceasta să se întâmple, apartenența Ucrainei rămâne ipotetică. În timpul unei vizite la Kiev în mai, președintele comisiei, Ursula von der Leyen, a recunoscut că „unii ar putea crede că este imposibil, improbabil sau prea îndepărtat să vorbim despre o Ucraina liberă și pașnică în Uniunea Europeană”.
Dar, a adăugat ea, „Europa înseamnă a face imposibilul posibil”. Unii diplomați nu împărtășesc optimismul ei și au îndoieli dacă acesta se va realiza vreodată. În privat, ei se referă la perspectiva ca un „dacă” nu un „când”.
Totuși, oficialii UE subliniază în mod constant progresul uimitor de rapid pe care Ucraina îl gestionează sub președintele Zelensky, ceea ce înseamnă că mulți văd o probabilitate tot mai mare ca aceasta să obțină undă verde pentru discuțiile de aderare înainte de sfârșitul anului.
„Ei fac o treabă destul de remarcabilă în condiții de război”, spune un al treilea diplomat al UE. „Va fi o mulțime de muncă internă pentru a ne asigura că avem propria noastră casă în ordine.”
Realitatea, subliniază unii oficiali, este că aderarea ar fi probabil un proces prelungit, candidaților li se va acorda o integrare sectorială progresivă în timp. Destinația este clară. Acum s-au început lucrările pentru a afla traseul. „Știu că arată ca un munte imens”, spune Boone, „dar încercăm să luăm fața de sud cu pantofi buni, mai degrabă decât partea de nord cu șlapi.”
